SEMINÁRKY

Makroekonomie

Mikroekonomie

Miras.cz - Seminárky - Makroekonomie - Teorie veřejné volby

13. Teorie veřejné volby

Pojmy teorie veřejné volby: cíl politiků, teorém středového voliče, hlasovací paradox, ekonomické zdůvodnění úspěšnosti lobbistických skupin. Co je to racionální ignorance, problém byrokracie, možné příčiny selhání vlády.


Teorie veřejné volby

Obecně lze označit teorii veřejné volby za ekonomickou analýzu politiky. Patří sem zejména teorie státu, volební pravidla, politika stran, fungování institucí, chování voličů, ekonomická teorie byrokracie, úloha zájmových skupin atd. Veřejná volba analyzuje motivy a jednání politiků vlády a státních úředníků jako lidí s vlastními osobními zájmy. Pokouší se o behaviorální analýzu politiky a politiků v reálném světě. Škola veřejné volby používá nástroje a metody ekonomické teorie k analýze politického chování a rozhodování.

Politické chování a rozhodování jednotlivců je podřízeno stejným ekonomickým zájmům jako chování jednotlivců směňujících na trhu. Cílem je maximalizovat svůj vlastní individuální prospěch. Také politické strany nevyhrávají volby proto, aby formulovaly své politické programy, ale formulují své volební programy tak, aby vyhrály volby.

Veřejná volba neznamená společenský výběr z alternativních společenských cílů, jelikož cíle může vybírat jen jednotlivec na základě svých individuálních preferencí. V tomto smyslu neexistuje nic takového jako společenské cíle nebo společenské preference. Veřejná volba znamená volbu mezi různými pravidly hry resp. rozhodovacími postupy, v rámci nichž pak jednotlivci volí a sledují své vlastní cíle.

V rámci analýzy kolektivní volby byl formulován poznatek, že chování skupin nelze modelovat stejným způsobem jako chování jednotlivců, a to ani v případě, kdy se jednotlivci v rámci dané skupiny chovají racionálně a vycházejí ze stejné cílové funkce.

Obecným cílem teorie veřejné volby by mělo být vytvoření a akceptování takových pravidel, které by uváděly do souladu sobecké zájmy politiků s racionálním využitím zdrojů. Vlastní zájmy politiků se zde stávají předmětem vědeckého výzkumu.

Škola veřejné volby studuje chování voličů, politiků a byrokracie jako subjektů jednajících převážně ve vlastním zájmu. Pro analýzu politického chování proto využívá nástroje ekonomické analýzy. To umožňuje vytvářet rigorózní modely, které mohou být statisticky testovány stejně jako ekonomické modely, Výsledkem je nová teorie politiky, která je realističtější, přesnější a lépe testovatelná než tradiční politické teorie.

Ekonomické zdůvodnění úspěšnosti lobistických skupin

Parciální zájem - pokud má nějaké opatření velký prospěch pro členy omezené skupiny voličů, přičemž náklady tohoto opatření dopadají na všechny voliče. Růst počtu takových zájmových skupin, jejich síla a politický vliv zvyšují přerozdělovací procesy ve společnosti. S tím se ovšem může snižovat ekonomická efektivnost, což má za následek sníženou výši národního důchodu. Zatímco omezený počet členů zájmové skupiny (lobby) dosáhne vysokého výnosu z prosazených opatření, rozptýlení nákladů na všechny voliče zvýší každému z nich náklady jen nepatrně.

Parciální zájmy organizovaných skupin jsou předmětem velkého zájmu politiků, kteří usilují o vítězství ve volbách. Tyto lobby jsou schopny zorganizovat finanční pomoc nebo jinou pomoc politikovi, který prosazuje jejich názor. Mohou být také silnou opozicí proti politikům, kteří prosazují odlišný názor.

Zájmové skupiny vznikají s cílem zvyšovat prospěch svých členů zákonnými prostředky. Nejde však o pouhé přerozdělování. Činnost zájmových skupin představuje čisté náklady. Mnoho lidí je zaměstnáno prosazováním parciálních zájmů. Vznikají tak čisté náklady, o něž je snížen celkový čistý výnos. Aktivity zájmový skupin jdou obvykle na úkor daňových poplatníků. Ti nejsou organizovanou zájmovou skupinou.

Postrádají její základní znaky, jimiž jsou přesně definovaný konkrétní zájem a omezený počet členů, jejichž počet je ještě efektivní. Vzhledem k neorganizovanosti jsou zbaveni možnosti vyjednávat kolektivně s vládou o prosazení svých zájmů.

Společenské ztráty mohou také vzniknout v procesu přerozdělování důchodů od neorganizovaných skupin k organizovaným skupinám. Existence zájmových skupin nepřímo zvyšuje úlohu vlády v hospodářství. Růst počtu a významu zájmových skupin může měnit i směr společenského rozvoje (vliv podpory určitých odvětví). Vlivem existence organizovaných zájmových skupin je modifikován většinový volební systém a zastupitelská demokracie, jelikož lze tak ovlivňovat politický proces parciálními zájmy.

Například cenové subvence v západoevropském a americkém zemědělství podporují pozici tohoto odvětví na světovém trhu potravinových surovin. Obdobný je vliv dovozních cel na konkurenční pozici průmyslového zboží, jelikož chrání méně efektivní domácí výrobu před efektivnější zahraniční konkurencí. Vzhledem k tomu, že lobbistické skupiny mají vesměs k dispozici finanční prostředky, mohou pomocí sponzoringu podporovat politické strany i jednotlivé politiky, kteří prosazují jejich zájmy. V těchto souvislostech působení organizovaných zájmových skupin se nalézá na hranici politické korupce.

Teorém středového voliče

Vychází z rozhodování dvou politických stran nebo kandidátů snažících se maximalizovat počet voličských hlasů. Soupeřící političtí kandidáti se snaží formulovat své programy tak, aby získali voliče ze středu politického spektra. V systému většinového hlasování nemá tak volič prakticky na vybranou, protože obě strany mají tendenci prosazovat přibližně stejnou politiku. Tím se vysvětluje nižší účast na volbách za těchto okolností, jelikož voliči porovnávají vlastní náklady spojené s účastí na volbách s očekávanými výnosy z výsledku voleb. Vzhledem k podobnosti programů obou stran stává se výsledek voleb pro voliče málo významný.

Hlasovací paradox

Hlasovací paradox (nazývaný též jako Arrowův teorém nemožnosti - impossibility theorem) byl znám již v 18. století francouzskému matematikovi Condercetovi - spočívá v poznatku, že v podmínkách většinového hlasování nelze hlasovací procedurou zjistit společenské preferenční uspořádání. Formálně existuje tak jen individuální uspořádání preferencí. Při definování společenské blahobytové funkce se zde vychází z předpokladu, že existuje určitý počet stavů, mezi nimiž lze provést výběr, přičemž každý člen společnosti je schopen uspořádat tyto stavy podle svých preferencí. Při agregaci individuálních preferencí do podoby společenské preferenční funkce většinovým hlasováním však zjišťujeme, že neexistuje takové uspořádání preferencí, které by bylo možné seřadit do podoby společenské škály preferencí.

Tento teorém je v rozporu s neoklasickou teorií blahobytu, v níž hraje významnou úlohu funkce společenského blahobytu jako vyjádření společenského preferenčního uspořádání. Podle Arrow nelze takového preferenčního uspořádání dosáhnout vzhledem k řadě formálních předpokladů, které lze jen obtížně dosáhnout. Arrowův teorém podnítil zájem ekonomů o možnosti agregace individuálních preferencí do podoby společenských cílů pomocí volebních pravidel.

Racionální ignorance

Významným objevem v teorii veřejné volby byla existence tzv. racionální ignorance. Občané si uvědomují, že hlas jednotlivce ovlivňuje výsledky voleb nepatrně. Vzhledem k tomu nepovažují svůj hlas za rozhodující a jejich motivace věnovat úsilí na získání potřebných informací pro správnou volbu je jen nepatrná. Tento jev nazývaný efektem racionální ignorance, je významným činitelem při analýze chování voličů i politiků.

Voliči vesměs vědí mnoho o svých vlastních zájmech, ale nevědí mnoho o zájmech jiných voličů. Rolník bude daleko více znát problematiku zemědělství, než problematiku penzijní reformy. V případě nastávajících důchodců to bude naopak. Obratný politik může tak dávat protichůdné sliby rolníkům i důchodcům, jelikož ty si neuvědomí, že tyto sliby nejsou slučitelné. Pro voliče je také nesnadné rozeznávat krátkodobé dopady hospodářské politiky od dlouhodobých dopadů, proto hodnotí politiku podle stávající hospodářské situace.

Opatření, která přinášejí voličům prospěch ještě před volbami, ale jejichž náklady se dostaví až po volbách, dávají politikům lepší vyhlídky na znovuzvolení. A naopak opatření, jejichž náklady se dostavují dříve - před volbami, zatímco prospěch z nich přichází později - po volbách snižují naději politiků na znovuzvolení. V důsledku toho je politický proces ve znamení preference politik, jejichž prospěch se dostavuje dříve, než jejich náklady. Tento efekt se nazývá efektem krátkozrakosti. Například zvýšení množství peněz v oběhu se projeví nejprve v růstu produkce a zaměstnanosti a teprve s určitým zpožděním se promítne do inflace. To vysvětluje, proč mají politikové sklon uskutečňovat měnovou expanzi spíše, než politiku měnové restrikce. Úspěch u voličů mají obvykle ta opatření, která jsou v bezprostředním souladu s voličovými preferencemi. Jestliže je důchod důležitou složkou voličových preferencí, stávají se přerozdělovací politiky velice účinnými a jsou upřednostňovány před obecnějšími hospodářskými politikami, jelikož jejich načasování je přesné a důsledky adresné. Pomocí růstu transferů a tím zvyšováním rozpočtových výdajů lze účinně "dobývat" hlasy voličů. V důsledku toho jsou dnes rozpočtové deficity přirozeným důsledkem zápasu o voliče.

V 19. století a ještě v první polovině 20. století byl deficit vládního rozpočtu ve většině vyspělých zemí považován v době míru za nepřijatelný. Fiskální odpovědnost se pokládala za politickou ctnost. V důsledku keynesiánské revoluce ve 30. letech minulého století došlo k zásadnímu zvratu v nazírání na deficit veřejných rozpočtů. Deficity veřejných rozpočtů začaly být považovány za menší zlo, než nezaměstnanost. Rozšíření keynesiánské filosofie deficitního financování na vrub státního dluhu zahájil éru zvyšování státních výdajů. Podle Keynese může deficit státního rozpočtu být nástrojem pro dosahování plné zaměstnanosti a uskutečňování proticyklické politiky. V rámci toho bylo doporučeno, aby v době krizí a recesí byl státní rozpočet deficitní a naopak v době konjunktury přebytkový (švédský model státního rozpočtu).

Dlouhodobé inflační důsledky keynesiánské politiky deficitního financování měly ovšem inflační důsledky, zvláště když se deficity staly trvalou součástí veřejných rozpočtů v zájmu dobývání voličských hlasů. Politikové si prostřednictvím veřejných financí kupují hlasy voličů. Národohospodáři vědí, že opatření přinášející krátkodobý prospěch, ale dlouhodobé náklady jsou zhoubná. Zvláště když je deficitní financování řešeno monetarizací státního dluhu (tištěním peněz). Voliči si tyto skutečnosti zpravidla neuvědomují, což je důsledek efektu racionální ignorance.

Ekonomická teorie byrokracie

V obecném povědomí má pojem "byrokracie" pejorativní podtext. V původním smyslu slova se však jedná o profesní skupinu specializovanou na správu a řízení převážně ve veřejném sektoru. Vzhledem k úloze, kterou má v současné ekonomice veřejný sektor, vznikla proto v rámci teorie veřejné volby samostatná disciplina nazývaná "ekonomická teorie byrokracie", která je pokusem o model chování této společenské skupiny.

Předmětem zkoumání je veřejná nezisková organizace (bureaux), která je opakovaně financována úplně nebo částečně z veřejných rozpočtů nebo dotací. Na rozdíl od firem, které nabízejí za tržní cenu určitý počet výrobků nebo služeb, nabízí veřejná instituce svůj celkový výstup výměnou za rozpočet. Model v obecné podobě předpokládá, že veřejné instituce sledují především maximalizaci svého rozpočtu. K tomu využívají své informační výhody a svého monopolu nabídky specifických úředních služeb.

Tradiční představa, že byrokraté sledují především přání svých politických vůdců, byla nahrazena teorií, podle které státní úředníci sledují posílení vlastního vlivu a zlepšení svého postavení. Teorie veřejné volby připouští, že byrokraté projevují poslušnost vůči svým nadřízeným (politikům), ale tito úředníci nesledují výlučně společenské blaho. Podle W. Niskanena výše postavení úředníci, kteří jsou odpovědní za rozpočet úřadu, se vyznačují rysy podnikavosti zaměřené na maximalizaci rozpočtu instituce.

Lze proto očekávat, že byrokrat bude předkládat takový návrh rozpočtu, který žádá více prostředků, než je třeba k dosažení stanovených cílů příslušného programu. Dále nadhodnotí přínosy, které se mají dosáhnout při navrhované výši rozpočtových prostředků. Záměrně nadsadí požadované částky v rozpočtu, jelikož předpokládá krácení a škrty. Instituce, které obvykle rozhodují o výši rozpočtových prostředků, mají tak nesnadný úkol odlišit oprávněné požadavky od požadavků záměrně nadsazených.

Existuje názor, že sponzoři jednotlivých programů, kteří rozhodují o výši rozpočtů, mají tendenci akceptovat určitý návrh, jestliže se dá předpokládat, že daný projekt představuje takový přínos, aby se zaplatil. Celkový přínos by neměl poklesnout pod úroveň celkových nákladů. Byrokraté proto předkládají takové návrhy rozpočtů, které odpovídají tomuto požadavku. Vzhledem k okolnostem uvedeným výše, bude ovšem návrh rozpočtu vyšší, než by byla jeho skutečná efektivní úroveň.

Nutný korektiv zde představuje posuzovací a schvalovací procedura, kdy představitel úřadu není obvykle ve výlučně monopolním postavení vůči posuzovatelům a schvalovacím institucím, takže požadavky úřadu na rozpočet musí respektovat přinejmenším uvedená omezení.

Maximalizace rozpočtu úřadu je prostředkem pro maximalizaci užitku byrokrata. I běžný úředník je lépe informován o záležitostech svého úřadu než politik. Ve většině státních úřadů je kromě toho omezena kompetence politiků vůči úředníkům. V byrokratických strukturách selhává efektivní kontrola, jelikož neexistuje žádné objektivní kritérium, jak velký rozpočet má konkrétní instituce mít. V ziskových organizacích poskytuje účetnictví více méně objektivní informace o tom, jak konkrétní úředníci přispěli k cíli firmy. Státní úředníci mají ovšem cíle neurčité nebo nejasně definované, a proto není k dispozici ani uchopitelné kritérium pro posouzení nezbytné výše rozpočtu nebo pro posouzení efektivnosti použití rozpočtových prostředků.

Problémy s identifikací finálních výstupů vedou ke třídění nákladů nikoliv podle nákladových vstupů, ale podle programů nebo sledovaných politik. V praxi se tak používá rozpočetnictví výstupů, které například v případě policie obsahuje kapitoly jako "prevence kriminality", "odhalování zločinů", "řízení dopravy" apod. To umožňuje rozpočtovou kontrolu jako dohled nad výdaji a příjmy vzhledem k cílům vytyčeným v rozpočtu. Smyslem je sledovat, v jaké míře skutečný stav souhlasí se sledovanými cíli, což pak umožňuje přijímat opatření v příjmových nebo výdajových tocích.

Projevem soukromých zájmů státních úředníků je dále snaha po zvětšení vlastního úřadu. V důsledku toho dochází ke spontánnímu růstu veřejného sektoru. S růstem byrokratického sektoru vzniká rovněž tendence věnovat větší množství času na řešení vlastních vnitřních záležitostí než problémům, pro jejichž řešení byly příslušné úřady založeny. Politikové jsou zahrnováni problémy úřadů týkajícími se například rozdělení kompetencí mezi institucemi veřejné správy. Impulsy vycházející z této sféry vytvářejí zvláštní situaci, kdy struktury podřízené určitému politikovi se chovají spíše jako jeho zaměstnavatelé než obráceně. Byrokraté mají také snahu a schopnost zbavit se nepohodlného politika, spíše než je politik schopen zbavit se nepohodlných úředníků.

V důsledku zřetězení těchto vztahů vzniká možnost elementárního rozporu mezi zájmy úředníků a zájmy voličů. Růst veřejných výdajů se stává zájmem státní byrokracie, jelikož s růstem veřejného sektoru roste počet jeho zaměstnanců a rovněž vliv i moc byrokracie. Státní úředníci podporují v důsledku toho politické strany a politiky, kteří prosazují nebo podporují růst veřejného sektoru.

Monopolní postavení státních a veřejných institucí ve sféře jejich působnosti negativně ovlivňuje vztah a chování státních úředníků k občanům. Proto je nutná kontrola nad činností státních a veřejných institucí ze strany politické sféry. Kromě toho doporučuje škola veřejné volby ke zvýšení efektivnosti služeb státní byrokracie vytvoření konkurenčního prostředí. Do reformy veřejné správy proto patří též rušení monopolů státních institucí, čímž by se zvýšila jejich efektivnost. Za jednu z cest je považována privatizace některých činností státní správy, což se týká zejména sociálních služeb.

Možné příčiny selhání vlády

Druhá polovina minulého století byla v Severní Americe a Severní Evropě ve znamení rostoucí angažovanosti vlády v ekonomice, což bylo spojeno s nejpůsobivějším ekonomickým výsledkem, jakého bylo kdy dosaženo. To hovoří ve prospěch modelu smíšené ekonomiky, který má však zároveň některé vady, nazývané souhrnně vládní selhání.

Příčiny selhání vlády:
1) Vlády jsou tvořeny lidmi, přičemž lidé občas chybují, jedná se tedy o selhání lidského činitele.
2) Vláda nemůže dosáhnout veškeré relevantní informace, které jsou nezbytné pro rozhodování, ačkoliv v řadě případů trh a občané vědí lépe než vláda, co je prospěšné.
3) Existuje informační asymetrie mezi hospodářskými subjekty a vládou, jelikož řada subjektů má zájem zkreslovat předávané informace.
4) Vláda může informace jednak chybně vyhodnotit, jednak vycházet ze zastaralých představ.
5) V důsledku časového zpoždění mezi vládními rozhodnutími a jejich účinky, důsledky vládních rozhodnutí trvají často déle, než příčiny, které je vyvolaly.
6) Individuální zájmy politiků nemusí vždy vyjadřovat zájmy celku.
7) Vláda je pod tlakem zájmových skupin, což vede k přerozdělování ve prospěch těchto skupin.
8) Vlády preferují krátkodobé cíle vzhledem k délce volebního období (kolem 4 let), v důsledku toho nelze často realizovat dlouhodobé koncepce, které mohou být zásadní povahy.
9) Ovlivňování trhu vládními zásahy, které může být v jistých souvislostech nezbytné, deformuje zároveň alokaci zdrojů, což snižuje efektivitu rozvoje.

Důležitou metodou hodnocení vládních zásahů je testování výsledků, tj. porovnávání původních záměrů se skutečnými důsledky vládních opatření. Je rovněž nutné porovnávat náklady na vládní iniciativy a jejich efekty. Je nutné si rovněž klást otázky, zda nebylo možné dosáhnout daných cílů jinak.


Literatura:
Arrow, K.J.: Individuální hodnoty a společenský výběr. Praha, Svoboda 1968.
Hladík R.: Ekonomie. Ústí nad Labem, Reneco 2006.
Holman,R. a kol.: Dějiny ekonomického myšlení. Praha, Beck 1999. Str. 482 - 500.
Stiglitz, J.E.: Ekonomie veřejného sektoru. Praha. Grada Publishing 1997.
a UJEP-FSE kol.